O que é a ação governamental e a atividade financeira do Estado

Antes de falar em orçamento, é preciso saber quem age em nome do Estado, com que dinheiro e para quê.

Série 1 – Fundamentos do orçamento · Post 1.1 de 1.9

Quando se fala em orçamento público, a imagem mais comum é a de uma planilha com receitas de um lado e despesas do outro. A planilha, contudo, é o ponto de chegada. Antes dela, existe uma pergunta básica: quem decide o que o Estado faz, com que recursos e em nome de quem? Dois conceitos que atravessam todo o conteúdo do menu Orçamento Público são necessários para respondermos essa pergunta: a ação governamental e a atividade financeira do Estado.

Três agentes, um Estado

O Estado é uma entidade, que, no mundo objetivo, se objetiva por meio de ações concretas de agentes envolvidos na definição e implementação dos direitos. Ele é movimentado por três agrupamentos de agentes, cada um com papel próprio.

Figura 1 – Os três agentes do Estado e a ação governamental

O Governo é a parcela da sociedade que assume, temporariamente, a gestão e a regulação dos assuntos coletivos. É formado por um grupo de cidadãos legitimados pelo processo democrático vigente, muitas vezes eleitos ou por indicação validada no contexto do Estado de Direito, assim como por quem eles nomeiam para dirigir as atividades do Estado durante um mandato. Exercem a direção dos Poderes de Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Para isso, o Governo dispõe de duas coisas: financiamento, que vem dos próprios cidadãos, e competências, que vêm da lei e do pacto social que estrutura o Estado.

A Administração Pública é o corpo permanente. São as corporações de cidadãos legalmente legitimados — servidores, carreiras, órgãos e entidades, que operam continuamente as instituições do Estado, qualquer que seja o governo do momento. O Governo passa. A Administração fica. Ela desempenha funções técnicas (compras, pagamentos, prestação de serviços diversos, contadoria, planejamento etc) e setoriais (administrativa, financeira, educação, saúde, meio ambiente, diplomacia, segurança etc).

A Sociedade Civil é o conjunto dos cidadãos, das famílias, das organizações e dos agentes econômicos, sociais e políticos. Apresenta-se como mídia, sindicatos, associações, partidos, movimentos sociais, organizações não governamentais etc. É dela que sai o dinheiro e é para ela que se dirige o resultado das ações governamentais. Ela não é só pagadora e destinatária. Também participa, pressiona, negocia e fiscaliza.

O que esses três agentes produzem juntos é a ação governamental, que se materializa como bem público, transferências financeiras estatais e/ou atos regulatórios. É isso que configura o que designamos como políticas públicas, políticas sociais e políticas econômicas. Uma escola funcionando, um posto de saúde aberto, uma estrada recuperada, um benefício pago a uma família, uma regra de incentivo a determinado setor: tudo isso é ação governamental. E toda ela é executada a partir da interação e pactuação tácita ou expressa entre Governo, Administração Pública e Sociedade Civil.

A atividade financeira: obter, gerir e gastar

Para produzir ação governamental, o Estado precisa de dinheiro. E aqui entra a segunda ideia central: a atividade financeira do Estado.

Figura 2 – A dinâmica da atividade financeira do Estado

A Administração Pública se apropria de uma parte da atividade econômica privada. Ela recolhe uma contribuição de parcela da renda e da riqueza de todos os indivíduos e agentes econômicos, principalmente por meio da tributação. Esse recolhimento segue critérios que o Governo estabelece a partir das leis vigentes. Em seguida, o Estado redistribui e redireciona os recursos obtidos para promover o que a Constituição considera desenvolvimento econômico-social e cidadania esperado pela Sociedade Civil.

Ocorrem, portanto, dois movimentos: a obtenção de receita, quando o Estado capta recursos da sociedade, e a realização de despesa, quando ele os aplica. Essas duas dimensões caminham juntas e de forma convergente. O processo de arrecadação condiciona o que se pode gastar, e o que se decide gastar pressiona a forma de arrecadar.

Há ainda um terceiro elemento, menos visível. A captação de recursos não é um fim em si mesmo. Os agentes públicos atuam sobre a atividade econômica privada para dirigir parte dela à produção de benefícios comuns. A expectativa é que esses benefícios (infraestrutura, saúde, educação, segurança, renda) produzam impactos de desenvolvimento e cidadania, que resultem em melhorias para a própria dinâmica das atividades privadas. O dinheiro sai da economia e espera-se que ele volte para ela, transformado.

A definição clássica

O jurista Aliomar Baleeiro, então ministro do Supremo Tribunal Federal e autor de um dos manuais de finanças públicas mais usados no país, resumiu a atividade financeira numa frase que continua sendo a referência: trata-se de obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação o Estado assumiu para si ou atribuiu a outras pessoas de direito público.

Cada verbo da definição indica uma etapa:

• Obter: captar recursos, sobretudo pela tributação, mas também por transferências entre entes e por empréstimos.

• Criar: gerar novas fontes de recursos, por exemplo instituindo tributos ou contratando operações de crédito dentro dos limites legais.

• Gerir: administrar o dinheiro enquanto ele está sob guarda do Estado — o caixa, as aplicações, a programação de pagamentos.

• Despender: aplicar os recursos nas finalidades definidas, pagando pessoal, serviços, obras e benefícios.

A expressão “necessidades cuja satisfação o Estado assumiu” é importante. Ela lembra que o tamanho e o tipo da atividade financeira dependem do que a sociedade decidiu atribuir ao Estado. Um Estado que assume a saúde universal, a educação básica gratuita e a assistência social como direitos terá uma atividade financeira muito diferente de um Estado que só cuida de segurança e justiça. No caso brasileiro, a escolha feita pela Constituição de 1988, foi em benefício de um amplo conjunto de direitos sociais.

Por que isso importa para entender o orçamento

Com esses dois conceitos, fica mais fácil situar o orçamento. Ele é o instrumento que organiza a atividade financeira – quanto se espera obter e em que se pretende despender para produzir ação governamental. E, como a ação governamental resulta da interação entre Governo, Administração Pública e Sociedade Civil, o orçamento é também o lugar onde esses três agentes se encontram, negociam e disputam financiamento e alocação de recursos.

Esse conjunto de relações, onde se define o orçamento, tem nome próprio. É a Estadosfera. Ela designa o circuito relacional por meio do qual a renda privada é apropriada pelo Estado e realocada como benefício coletivo. Sociedade Civil, Governo e Administração Pública são os três agrupamentos de agentes que movimentam esse circuito. A Sociedade Civil formula demandas, financia o Estado e concede o direito de representação. O Governo representa temporariamente o interesse público e coordena as ações sob o prisma de diversas dimensões finalísticas (executivo, legislativo e judiciário). A Administração Pública organiza as instituições de forma permanente e executa a apropriação e a realocação, a partir de fundamentos técnicos e sentidos setoriais.

A forma como esse circuito se organiza e por que o orçamento público pode ser considerado um contrato entre Governo, Sociedade e Administração Pública, são o tema de “O orçamento como contrato social entre Governo e Sociedade”.

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