Quando pensamos em setor público, em desenvolvimento econômico e social, sempre vem a lembrança da importância do planejamento, dos planos como instrumentos necessários para otimizar recursos e maximizar resultados. Eles têm a capacidade de delimitar caminhos, antecipar resultados, de dar materialidade, publicidade ao que se pretende fazer e, implicitamente, sugerem que foram produtos de uma reflexão racional e, sobretudo, compartilhada, quiçá socialmente. Aliás, ao pensarmos no mandato de governantes, que são por tempo determinado, certamente, o mais desejado é que eles formalizem um plano de ações tanto no período eleitoral, mas, principalmente, para o exercício efetivo de seu governo. Isto acontece expressamente em Estados com o regime parlamentarista, em que o programa de governo constitui a referência para a eleição do primeiro-ministro e seu descumprimento para sua possível destituição.
Nos demais regimes, em geral, os governantes são obrigados a apresentar um plano de ação, a partir do qual o orçamento anual vai se estruturar. Esta lógica foi reafirmada no Brasil com a instituição do Plano Plurianual na Constituição de 1988. Ele foi introduzido para ser o grande pilar do sistema de orçamento e planejamento no Brasil. Nele, a Constituição pretende que estejam incluídos, “de forma regionalizada”, “diretrizes, objetivos e metas” para as “despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (art. 165, §1°), que serão realizados ao longo do mandato, a partir do segundo ano até o final do primeiro ano do mandato seguinte. Deve ser elaborado no primeiro ano de governo e enviado ao Legislativo até o final de setembro, segundo a Constituição Mineira, ou até agosto, segundo a Constituição Federal, valendo até o final do primeiro ano do mandato seguinte. Além disto, ele deve se articular com as demais leis orçamentárias, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual, nos termos de regulamentação definida por lei complementar (CF, art. 165, § 9º).
Tais atributos do PPA lhe permitem desempenhar, em benefício da sociedade, as funções de antecipação e contextualização das ações governamentais programadas pelos governantes, além de oferecer mecanismos para continuidade de planejamento e ações entre mandatos sucessivos. São fundamentos que possibilitam a avaliação do sentido dos governos e seu efetivo acompanhamento e que, do ponto de vista formal, otimizam o princípio da segurança orçamentária, na medida em que dão publicidade ao horizonte temporal para desenvolvimento das ações governamentais. Contudo, o conteúdo e a forma dessas funções não foram, ainda, legalmente detalhados. Não há um artigo de lei sequer escrito com regulamentação sobre o conteúdo do PPA e sua articulação com o ciclo orçamentário.
De fato, ao longo das últimas décadas, tem havido iniciativas, sobretudo no âmbito do Governo Federal (replicadas por entes subnacionais), na implementação de metodologias alternativas para sua elaboração e acompanhamento do Plano Plurianual, em um esforço para que ele se torne instrumentos de gestão para a Administração Pública. Realmente, esta prática representa contribuição produtiva para se conferir racionalidade à atuação da Administração e integrar seus gestores. Isso, porém, não confere aos planos plurianuais poder vinculatório. Desse modo, permanecem como cartas de intenções do que como programas de trabalho efetivo para quatro anos, continuando sujeitos a alterações em toda sua extensão a qualquer momento e, consequentemente, fragilizados em seus propósitos desenvolvimentistas e de gestão.
Para citar esse artigo: Silberschneider, Wieland. Plano Plurianual: dimensão contratual menosprezada. Estadosfera, 2019. Disponível em: http://www.estadosfera.com.br/plano-plurianual-dimensao-contratual-menosprezado/ Acesso em: xx de xxx. 20xx.
